| בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים |
| עע"ם 5226/10 |
| בפני: | כבוד השופטת א' חיות |
| | כבוד השופט ע' פוגלמן |
| | כבוד השופט י' עמית |
| המערער: | אלי זהר |
| | נ ג ד |
| המשיב: | משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - רשות הרישוי |
| | |
| ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז בעת"מ 32690-05-10 שניתן ביום 5.7.2010 על ידי כבוד השופטת נ' אוהד |
| תאריך הישיבה: | י' בחשון התשע"א | (18.10.2010) |
| בשם המערער: | עו"ד אבישי חלפון |
| בשם המשיב: | עו"ד יצחק ברט; עו"ד הילה גורני |
השופטת א' חיות:
האם יש למחוק נקודות שנצברו לחובת נהג בעקבות עבירות תנועה שביצע, מקום שבו הוטל עליו בגינן "אמצעי תיקון" והוא ביצע אותו במועד ולא צבר נקודות נוספות עד למועד ביצועו, אך תקופת הצבירה של נקודות אלה טרם חלפה?
זו השאלה העומדת בפנינו בערעור זה.
הרקע העובדתי ופסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים
1. המערער, עורך דין במקצועו, מחזיק ברשיון נהיגה ברציפות מאז שנת 1959. בחודש נובמבר 2009 קיבל המערער הודעה שנערכה על ידי המשיב, הנושאת תאריך 8.11.2009, לפיה נרשמו לחובתו 38 נקודות בגין עבירות שביצע בין השנים 2003 עד 2009 ואלו הן: שלוש עבירות של נסיעה מעל המהירות המותרת לפי תקנה 54 לתקנות התעבורה, תשכ"א-1961 (להלן: תקנות התעבורה) במועדים 1.8.2003, 19.3.2004, ו-31.7.2005 (8 נקודות בגין כל עבירה ובסה"כ 24 נקודות); עבירה של נהיגה באור אדום - אי עצירה בקו עצירה לפי תקנה 64(א) לתקנות התעבורה ביום 19.5.2007 (10 נקודות); עבירה של שימוש בטלפון תוך כדי נהיגה לפי סעיף 28(ב) לתקנות התעבורה ביום 6.3.2009 (4 נקודות). בהודעה צויין כי המערער נדרש להשתתף ואף השתתף ביום 2.3.2005 בקורס בסיסי בנהיגה נכונה (להלן: הקורס הבסיסי), כי הוא נדרש עתה להשתתף בקורס ייעודי בנהיגה נכונה (להלן: הקורס הייעודי) וכן כי הוא נפסל מלהחזיק רשיון נהיגה לשלושה חודשים וכי הרשיון יחודש לאחר מבחן עיוני. לבקשת המערער נערך לו ביום 3.12.2009 שימוע ובמסגרתו טען, בין היתר, כי לא קיבל לידיו את דברי הדואר בהם פורטו העבירות האמורות ואף לא את ההזמנה לקורס הייעודי. טענות אלו נדחו על ידי המשיב וביום 6.12.2009 הודיע המשיב למערער כי שלושת חודשי הפסילה שהוטלו עליו צפויים להתחיל ביום 5.6.2010. משכך פנה המערער לעו"ד ראובני מהלשכה המשפטית של המשיב וביקש כי תפעיל את שיקול דעתה ותטיל עליו אמצעי תיקון אחר בהתאם לתקנה 551(ד) לתקנות התעבורה. בבקשתו ציין כי אין לו עבר תעבורתי מכביד, כי דברי הדואר הרלבנטיים לא הגיעו אליו וכן ציין את הפגיעה הקשה בו נוכח מקצועו. עוד ציין המערער כי בכל מקרה העובדה שלא ביצע את אמצעי התיקון שהוטל עליו אינה מאריכה את תקופת צבירת הנקודות. בקשה זו נדחתה אף היא על ידי המשיב ביום 10.1.2010. המשיב סבר כי משלא ביצע המערער את אמצעי התיקון השני - הקורס הייעודי - ממשיכות הנקודות לעמוד בתוקף ולהיצבר לנקודות נוספות ומשכך נפסל המערער מלהחזיק רשיון.
2. נוכח עמדת המשיב הגיש המערער עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים, אך ביום 6.5.2010 הורה בית המשפט (השופט י' מרזל) על העברת התיק לבית המשפט לעניינים מנהליים מרכז והדיון בו נקבע ליום 30.6.2010. במסגרת העתירה ובהינתן המועד שנקבע לפסילת המערער מלהחזיק ברשיון (יום 5.6.2010), הגיש המערער לבית המשפט לעניינים מנהליים בקשה למתן צו ביניים לפיו לא תכנס הפסילה לתוקף עד להכרעה בעתירה. בקשה זו נדחתה ביום 3.6.2010 (השופטת נ' אוהד). כמו כן נדחתה ביום 10.6.2010 בקשת רשות ערעור שהגיש המערער לבית משפט זה (השופט נ' הנדל) על אותה החלטה וביום 5.7.2010 דחה בית המשפט לעניינים מנהליים (השופטת נ' אהד) את העתירה לגופה. על פסק דין זה נסוב הערעור דנן.
3. בפתח פסק הדין פירט בית משפט קמא את שתי הסוגיות המשפטיות שהעמיד המערער לדיון והן: "א. האם תקופת הצבירה יכולה להיות מוארכת מעבר לשנתיים מקום בו בוצע אמצעי תיקון כנדרש? ב. האם תקופת צבירה יכול שתעלה על 4 שנים ממועד ביצוע העבירה המוקדמת ביותר, אם לאו?".
בית המשפט ניתח את תקנות התעבורה הרלבנטיות וציין כי תקנות 547(ב) ו-547(ג) קובעות את תקופת הצבירה של נקודות בהן מחויב נהג בגין עבירות שביצע - שנתיים או ארבע שנים - ואילו תקנה 547(ד) קובעת כי הנקודות שנצברו יעמדו בתוקפן כל עוד לא ביצע הנהג את אמצעי התיקון שהוטל עליו. אשר לשאלות שהועמדו לדיון קבע בית משפט קמא כי בחלוף תקופת הצבירה (שנתיים או ארבע שנים מיום ביצוע העבירה, לפי העניין), תימחקנה הנקודות אם ביצע הנהג את אמצעי התיקון. לעומת זאת, כל עוד לא בוצע אמצעי התיקון תורחב תקופת הצבירה אל מעבר לשנתיים או ארבע שנים, לפי העניין, ללא הגבלת זמן "ואלה תימחקנה רק אם יבוצע אמצעי תיקון, לאחר שבוצע אמצעי תיקון כאמור ובעבור השלמת תקופת הצבירה החלה בגין אותן נקודות". בית המשפט הוסיף וקבע כי פרשנות אחרת לפיה בכל מקרה ימחקו הנקודות בתום תקופת הצבירה אינה הגיונית ויש בה משום מתן פרס לנהג עבריין הצובר עבירות ואינו מבצע את אמצעי התיקון שהוטל עליו, תוך השוואת מצבו לזה של נהג שביצע עבירה שמספר הנקודות שבצידה אינו מחייב אמצעי תיקון. בית משפט קמא דחה את הפרשנות שהציע המערער, לפיה תימחקנה עם ביצוע אמצעי התיקון הנקודות שנצברו, בציינו כי פרשנות כזו אינה תואמת את התכלית שאליה כיוון מחוקק המשנה ועל פיה יווצר מצב לפיו נהג שביצע עבירה שמספר הנקודות שבצידה אינו מחייב אמצעי תיקון, יהיה גרוע ממצבו של נהג שביצע עבירה ובשל מספר הנקודות שצבר יחויב לבצע אמצעי תיקון. זאת משום שהנקודות של הנהג שאינו מחוייב באמצעי תיקון יעמדו בתוקפן עד תום תקופת הצבירה ואילו הנקודות שצבר האחר יימחקו לאחר שיבצע את אמצעי התיקון ובטרם הסתיימה תקופת הצבירה.
בית המשפט הוסיף ודחה את טענת המערער כי יש לפרש את תקנות התעבורה בצמצום בשל פגיעתן הקשה, לטענתו, בזכויות יסוד לחופש תנועה וחופש עיסוק. בהקשר זה קבע בית המשפט כי הפסילה הזמנית של רישיון הנהיגה וחיוב המערער לעבור מבחן עיוני, הינם אמצעי תיקון מידתיים שנקבעו על פי שיטת הניקוד, והם מאזנים באופן ראוי בין הפגיעה הנטענת בנהגים לבין האינטרס הציבורי והחובה להגן על כלל המשתמשים בדרך. על כן, כך הוסיף בית המשפט וקבע, החלטת המשיב במקרה דנן התקבלה כדין והיא "סבירה, מאוזנת ומידתית".
מכאן הערעור שבפנינו. בד בבד עם הערעור הגיש המערער בקשה לסעד זמני שיעכב את פסילתו מלהחזיק ברשיון וזאת עד למתן פסק הדין בערעור וביום 9.8.2010 נעתר בית המשפט (השופט א' גרוניס) לבקשה. עד אותה החלטה היה המערער פסול מלהחזיק רשיון במשך כחודשיים (מ-5.6.2010 ועד-9.8.2010) והוא אף השתתף בינתיים (ביום 29.7.2010) בקורס הייעודי.
טענות המערער
4. טענתו המרכזית של המערער היא כי כיוון שביצע את אמצעי התיקון הראשון שהוטל עליו (הקורס הבסיסי) במועדו, ולא ביצע כל עבירה נוספת עד למועד ביצועו (2.3.2005), הנקודות שבגינן הוטל עליו אותו אמצעי התיקון נמחקו, ולכן טעה המשיב כאשר הביאן בחשבון פעם נוספת ופסל את רשיונו. המערער מדגיש בהקשר זה כי השתתף בקורס הבסיסי לאחר שצבר 16 נקודות בלבד ולפני שהוטל עליו אמצעי התיקון הנוסף (הקורס הייעודי). לכן לא היה מקום להוסיף את הנקודות אשר בגינן ביצע את הקורס הבסיסי לנקודות הנוספות שצבר לאחר מכן.
לטענת המערער עולה מתקנה 547(ד) לתקנות התעבורה כי הנקודות שנצברו לחובת נהג יעמדו בתוקפן רק כל עוד לא ביצע את אמצעי התיקון שהוטל עליו, וימחקו לאחר ביצועו. המערער טוען כי זהו הפירוש היחיד המתיישב עם לשון התקנה הקובעת כי הנקודות יעמדו בתוקפן "כל עוד" לא בוצע אמצעי התיקון. המערער מוסיף ומציין בהקשר זה כי גם בטופס הפקדת הרשיון שנערך על ידי המשיב נאמר "כל עוד לא ביצעת את אמצעי התיקון שהוטלו עליך... הנקודות שהצטברו לחובתך תעמודנה בתוקפן" ועוד הוא טוען כי ההיסטוריה הפרלמנטרית עליה ביקש המשיב לסמוך את הפרשנות המוצעת על ידו, אינה תומכת בה; כי המשיב צירף רק חלק קטן מהמקורות בהקשר זה; וכי פרוטוקול ועדת הכלכלה מיום 14.1.2002 אותו צירף המשיב בלא קבלת היתר לסיכומים המשלימים מטעמו הינו בבחינת ראיה חדשה שיש להתעלם ממנה ואף למחוק מסיכומי המשיב את ההתייחסות אליה. המערער מוסיף וטוען כי ניתן וצריך ללמוד על כוונת המחוקק מעקרונות היסוד החוקתיים של השיטה, עמם נמנים חופש התנועה וחופש העיסוק, וכיוון שהפרשנות לה הוא טוען פוגעת פחות בעקרונות יסוד אלו יש להעדיפה על הפרשנות שטוען לה המשיב.
עוד טוען המערער כי בבתי המשפט לעניינים מנהליים קיימות שתי גישות בסוגיה דנן, ושתיהן תומכות בטענותיו. לפי גישה אחת אין חשיבות למועד ביצוע אמצעי התיקון ועם ביצועו נמחקות הנקודות שנצברו. לפי הגישה השניה, הנקודות אינן מצטברות לעבירות אחרות אם הנהג השלים את אמצעי התיקון לפני שנקבע לו אמצעי התיקון הנוסף. לפי כל אחת מגישות אלה, כך טענת המערער, היה מקום למחוק את הנקודות בעניינו שכן הוא ביצע את אמצעי התיקון (הקורס הבסיסי) לפני שהוטל עליו הקורס הייעודי.
לבסוף טוען המערער כי על פי הפרשנות המוצעת על ידו ובניגוד לקביעתו של בית משפט קמא, מצבו של מי שנדרש לבצע אמצעי תיקון וביצע אותו במועד, גרוע ממצבו של מי שלא נדרש לבצע אמצעי תיקון, שכן לא ניתן להתעלם מן ההשקעה של 12 שעות לימוד לה נדרש המשתתף בקורס הבסיסי. עוד טוען המערער בהקשר זה כי בית המשפט התעלם מכך שאמצעי התיקון איננו עונש אלא כלי חינוכי שנועד לשפר את רמת הנהיגה וכי יש להניח שמי שביצע את אמצעי התיקון שיפר את רמת הנהיגה שלו ולכן קיים הגיון בכך שמצבו יהא עדיף על מצבו של מי שביצע עבירות אך לא ביצע אמצעי תיקון. המערער אף סבור כי הפרשנות שהציע המשיב ואותה אימץ בית משפט קמא תוביל לכך שנהגים לא יבצעו את אמצעי התיקון שהוטל עליהם במועד וימתינו עד סמוך לפני חלוף תקופת הצבירה, משום שהנקודות לא ימחקו כך או כך, וזוהי לטענתו תוצאה החוטאת לכוונת המחוקק.
טענות המשיב
5. המשיב סבור כי דין הערעור להידחות ולו משום שהעתירה נשוא הערעור הוגשה בשיהוי ניכר ובחלוף חודשים ארוכים מיום שהתקבלה ההחלטה בדבר פסילתו של המערער מלהחזיק רשיון נהיגה. לגוף הדברים עומד המשיב על שיטת רישום הנקודות המיושמת מכוח חלק ז' לתקנות התעבורה וטוען כי מתקנה 547 עולה כי נקודות הנרשמות לחובת נהג עומדות בתוקפן שנתיים או ארבע שנים, תלוי במספר הנקודות שצבר, אך חריג לכך נקבע בס"ק (ד) הקובע כי כאשר הצטברו לחובת נהג 12 נקודות או יותר בתקופת הצבירה יעמדו הנקודות בתוקפן ולא יתבטלו כל עוד לא ביצע הנהג את אמצעי התיקון שהוטל עליו. פירוש הדבר, לטענת המשיב, הוא כי נהג שהצטברו לחובתו במהלך תקופת הצבירה 12 נקודות או יותר, יעמדו נקודות אלו בתוקפן עד התקיים שני תנאים מצטברים: (1) חלוף תקופת הצבירה (שנתיים או ארבע שנים לפי העניין) (2) ביצוע אמצעי התיקון שהוטל עליו.
במקרה דנן, נצברו תחילה לחובת המערער 16 נקודות בגין שתי עבירות שביצע ועל כן נדרש לבצע קורס בסיסי, אותו השלים ביום 2.3.2005. אולם באותו שלב טרם חלפה תקופת הצבירה של אותן הנקודות על פי תקנה 547(ב) ועל כן, הן לא נמחקו לאחר ביצוע הקורס והצטברו לעבירה נוספת שביצע המערער בשנת 2005. בסך הכל נצברו, אפוא, לחובת המערער 24 נקודות במהלך השנתיים שבין 1.8.2003 ל-1.8.2005 ועל כן הוארכה תקופת הצבירה של עבירות אלה והועמדה על ארבע שנים (1.8.2003 - 1.8.2007) והמערער זומן לקורס הייעודי. משביצע המערער עבירה נוספת במאי 2007 נצברו לחובתו 34 נקודות במהלך תקופת הצבירה, והן המשיכו לעמוד בתוקפן גם בחלוף תקופת הצבירה המוארכת שכן המערער לא ביצע במועד את הקורס הייעודי אליו זומן (בו השתתף המערער, כאמור, רק לאחרונה). והנה, משביצע המערער ביום 6.3.2009 עבירה חמישית, והתווספו לחובתו 4 נקודות נוספות, עמדו לחובתו בסך הכל 38 נקודות. משכך נפסל המערער מלהחזיק רשיון לתקופה של שלושה חודשים, וחידושו הותנה בבחינה עיונית.
המשיב מדגיש כי טענות המערער נסמכות על פרשנות שגויה של תקנה 547(ד), שאינה עולה בקנה אחד עם לשון התקנות, עם ההסטוריה החקיקתית שלהן ועם תכלית התקנות. המשיב מפנה בהקשר זה למכתב ששלח שר התחבורה בשנת 2001 ליו"ר ועדת הכלכלה המבהיר את עיקרי שיטת הניקוד החדשה וכן לפרוטוקולים של דיוני ועדת הכלכלה אשר דנה בתיקון הרלוונטי לתקנות, עליו אעמוד להלן.
דיון
6. סעיף 69א לפקודת התעבורה [נוסח חדש], תשכ"א-1961 (להלן: פקודת התעבורה) הסמיך את שר התחבורה לקבוע, בהסכמת שר המשפטים, שיטה לרישום נקודות על עבירות תעבורה בהן הורשע בעל רשיון נהיגה, וכן לקבוע את סוג העבירות, את מספר הנקודות שירשמו לחובתו ואת אמצעי התיקון שיוטלו עליו בעקבות כך. מכוח הוראה זו התווסף ביום 27.11.1980 חלק ז' לתקנות התעבורה (תקנות 544 - 551) שכותרתו "שיטת הניקוד בעבירות תעבורה", ונקבעו שיטת ניקוד ואמצעי תיקון כאמור. ביום 24.10.2002 הוחלפו הוראות חלק זה בהוראות המסדירות שיטת ניקוד חדשה (תיקון מס' 2, תשס"ג), ולפיהן בעל רשיון נהיגה המורשע באחת מן העבירות המפורטות בתוספת השישית לתקנות יחוייב בנקודות כמספר שנקבע לצד העבירה בה הורשע, ואלו ירשמו ב"מרשם ההרשעות בעבירות תעבורה" שתנהל רשות הרישוי.
תקנה 547 לתקנות, שכותרתה "סיכום נקודות וצבירתן" ופרשנותה היא העומדת במוקד הערעור דנן, מוסיפה וקובעת כך:
"(א) רשות הרישוי תסכם את מספר הנקודות התקפות הרשומות לחובת נהג בכל פעם שנרשמות לו נקודות חדשות.
(ב) נקודות שחויב בהן נהג לפי תקנה 544, יעמדו בתוקפן במשך שנתיים מיום ביצוע העבירה (להלן - תקופת הצבירה), ומועד רישומן לא יובא בחשבון לענין חישוב תקופת הצבירה.
(ג) הצטברו לחובתו של נהג בתקופת הצבירה 22 נקודות או יותר, תוארך תקופת הצבירה שלו בשנתיים, ותעמוד על 4 שנים.
(ד) על אף האמור בתקנות משנה (ב) ו-(ג), הצטברו לחובתו של נהג בתקופת הצבירה הקבועה בהן, לפי הענין, שתים עשרה נקודות או יותר, הן יעמדו בתוקפן כל עוד הוא לא ביצע את אמצעי התיקון שהחליטה עליהם רשות הרישוי לפי תקנות 549 או 551".
עוד מפרטות התקנות את סוגי "אמצעי התיקון" אשר רשות הרישוי רשאית להטיל על נהג, את מספר הנקודות אשר בגינן יוטל כל אמצעי תיקון, את החובה להודיע לנהג כי צבר נקודות במספר המחייב אמצעי תיקון, וכן הוראות באשר לביצוע אמצעי התיקון ובאשר לדרך בה ניתן להשיג על החלטה המתקבלת בעניין זה.
7. כעולה מלשון ההוראה שבתקנה 547, תקופת הצבירה הבסיסית בה עומדות בתוקפן נקודות שנצברו לחובת נהג שביצע עבירות, היא שנתיים ימים. אולם, תקופה זו מכפילה עצמה ועומדת על ארבע שנים אם במהלך תקופת הצבירה הבסיסית הצטברו לחובתו של הנהג 22 נקודות ובס"ק (ד) מוסיפה התקנה וקובעת כי כאשר הצטברו לחובתו של נהג 12 נקודות או יותר, הן יוסיפו לעמוד בתוקפן "כל עוד הוא לא ביצע את אמצעי התיקון" שהוטל עליו בגינן.
כפי שפורט לעיל, בענייננו קיימת מחלוקת בין הצדדים באשר לאופן שבו יש לפרש את הוראת תקנה 547(ד) סיפא, וליתר דיוק הצדדים חלוקים בשאלה מה מורה התקנה לגבי מצב דברים בו הוטל על נהג אמצעי תיקון והוא ביצע אותו במועד, אך לאחר מכן ובתוך תקופת הצבירה של העבירות אשר בגינן הוטל עליו אותו אמצעי התיקון (שנתיים או ארבע שנים, לפי העניין), ביצע עבירה נוספת. המשיב טוען וכך פסק גם בית משפט קמא, כי הנקודות "הראשונות" בהן חוייב הנהג ובגינן הוטל עליו אמצעי התיקון, מצטרפות לנקודות שבהן חוייב בגין עבירה חדשה שעבר ואלו ימחקו רק בחלוף תקופת הצבירה גם אם ביצע את אמצעי התיקון. מן העבר השני טוען המערער כי בעקבות ביצוע אמצעי התיקון נמחקות ועוברות מן העולם "הנקודות הראשונות" בהן חוייב, גם אם תקופת הצבירה שלהן טרם חלפה, ועל כן בגין כל עבירה נוספת שעבר לאחר מכן יחל מניין חדש של נקודות.
טרם שנדרש לשאלה זו ראוי לציין כי פרשנותן של הוראות חלק ז' לתקנות התעבורה עלתה בפני בית משפט זה בעע"מ 4401/08 בן מוחה נ' מדינת ישראל - משרד התחבורה (לא פורסם, 26.08.08 (להלן: עניין בן מוחה)). באותו עניין ביצע נהג אמצעי תיקון שהוטל עליו באיחור ולא במועד שנקבע לו, ובתקופת האיחור ביצע עבירות נוספות בגינן צבר נקודות נוספות, אשר בעקבות הצטברותן לנקודות הקודמות הוטל עליו אמצעי תיקון נוסף של פסילה מלהחזיק ברשיון. בפסק דינו דחה בית המשפט את טענת הנהג כי יש באמצעי התיקון שביצע באיחור כדי להוביל למחיקת הנקודות שבגינן הוטל, וקבע כי בדין הטיל עליו המשיב אמצעי תיקון נוסף ומחמיר יותר בגין הסכום המצטבר של הנקודות שעמדו לחובתו. ובלשונו של השופט ח' מלצר: "מי שקיבל הודעה על אמצעי תיקון ... ולא נענה לה בתוך שנה - אין הוא יכול להסתמך על ביצוע אמצעי התיקון האמור שנעשה באיחור מאיין" (שם, פסקה 8(ג)). המערער אינו מבקש לשנות מהלכה זו אך טוען כי בשונה מהנסיבות שעמדו בבסיס פסק הדין הנ"ל הוא ביצע את אמצעי התיקון (השתתפות בקורס הבסיסי) במועד ולא עבר כל עבירה נוספת מאז שקיבל הודעה עליו ועד למועד ביצועו. בכך, לטענתו, שונה ענייננו מעניין בן מוחה ויש למחוק את הנקודות אשר בגינן הוטל עליו לעבור את הקורס הבסיסי.
אכן, צודק המערער בציינו כי עניינו אינו דומה למקרה אשר נדון בעניין בן מוחה ולמעשה נדרש בית המשפט להכריע לראשונה בסוגיית פרשנותה של תקנה 547(ד), בנסיבות כגון אלה העולות בעניינו של המערער. מפסקי הדין שניתנו בבתי המשפט לעניינים מנהליים עולה בהקשר זה גישה לא אחידה. כך למשל תומכים פסקי הדין שניתנו בעת"מ 101/09 (נצרת) פארוק נ' מדינת ישראל - משרד התחבורה - אגף הרשוי (20.1.2009) ובעת"מ 37524-08-10 (באר-שבע) מזוריק נ' מדינת ישראל (28.12.2010) בגישתו של המערער. לעומת זאת אימצו פסקי הדין בעת"מ 22487-07-09 (חיפה) נס נ' מדינת ישראל, משרד התחבורה -רשות הרישוי (11.8.2009) ובעת"מ 1341/09, בש"א 604/09 (ירושלים) קרש נ' משרד התחבורה, אגף הרישוי (17.5.2009) את עמדת המשיב.
8. כבכל מהלך פרשני, הלשון היא נקודת המוצא גם לצורך פירוש ההוראה שבתקנה 547 לתקנות התעבורה (ראו: אהרון ברק פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה 80-81 (כרך ב) (תשנ"ג)); רע"פ 466/07 שעבי נ' מדינת ישראל, פסקה 19 (23.6.2009) (להלן: עניין שעבי)), ואם להודות על האמת התקנה ובייחוד תקנת משנה (ד), אינה מצטיינת בלשון בהירה. מכאן ניסיונם של שני הצדדים כאחד להיאחז בלשון התקנה ולגייסה לתמיכה בעמדתם. המערער משליך את יהבו על התיבה "כל עוד" שבס"ק (ד), וטוען כי היא מלמדת על כך שלאחר ביצוע אמצעי התיקון ימחקו הנקודות. המשיב טוען לעומתו כי ס"ק (ד) כלל אינו מתייחס לתקופת הצבירה או לעבירות נוספות שבוצעו במסגרתה ועל כן אין בו, לפי לשונו, כדי לכרסם בהוראות ס"ק (ב) ו-(ג). אכן, תקנה 547(ד) אינה מפרטת כיצד משליך ביצוע אמצעי התיקון על תקופות הצבירה שנקבעו בס"ק (ב) ו-(ג) ולמקרא תקנת משנה (ד) כפשוטה אין זה ברור האם היא באה אך להאריך את תקופת הצבירה מעבר לשנתיים או לארבע שנים, לפי העניין, עד למועד ביצוע אמצעי התיקון, או שמא היא מורה גם על קיצור תקופות הצבירה הנ"ל כך שהן תסתיימנה מיד עם ביצוע אמצעי התיקון. בניגוד לעמדת המערער איני סבורה כי התיבה "כל עוד" שבס"ק (ד) מחייבת על פי לשונה את הפרשנות הנטענת על ידו. אכן, תקנה 547(ד) לתקנות התעבורה לוקה בעמימות לשונית אך עמימות זו אינה שוללת את הפירוש המוצע על ידי המשיב. עוד יש לזכור כי ס"ק (ד) אינו עומד לעצמו ויש לקרוא אותו תוך התייחסות ל"סביבה" שבה הותקן דהיינו יחד עם תקנה 547 כולה וכן עם חלק ז' לתקנות העוסק בשיטת הניקוד.
כמו כן, יש לבחון מהי הפרשנות העולה בקנה אחד עם התכלית המונחת בבסיס ההוראות דנן, דהיינו עם "המטרות, היעדים, האינטרסים, המדיניות והפונקציות" שאותן נועדו להגשים (ראו רע"פ 7451/07 מדינת ישראל נ' אהרונוביץ, פסקה 8 (לא פורסם, 2.6.2008) (להלן: עניין אהרונוביץ')). בהקשר זה יש לבחון הן את התכלית הסובייקטיבית המשקפת את היעדים אותם ביקש מתקין התקנות להגשים (וזו נלמדת, בין היתר, מההיסטוריה החקיקתית של ההוראות ומהשתלבותן בהוראות אחרות הנוגעות לעניין), והן את התכלית האובייקטיבית, המשקפת את הערכים ועקרונות היסוד העומדים בבסיס שיטת המשפט (ראו: אהרן ברק פרשנות תכליתית במשפט 133-134 (תשס"ג); עניין שעבי, פסקה 31).
9. "שיטה הניקוד" של עבירות תעבורה נועדה לקיים מעקב לאורך תקופה מוגדרת אחר עבירות תנועה שביצעו נהגים לפי מדרג של חומרה והיא מטילה אמצעי תיקון מתאימים לפי חומרתן המצטברת של העבירות (ראו מכתבו של שר התחבורה אפרים סנה מיום 19.8.2001 אל יו"ר ועדת הכלכלה של הכנסת). בכך מתאפשרת בחינת כשירותם של מי שעברו עבירות תעבורה לנהוג בדרך. אמצעי התיקון המוטלים על נהג שצבר לחובתו מספר נקודות כקבוע בתקנות נועדו, אפוא, להבטיח את כשירותו לאחוז בהגה (ראו ע"א 4231/97 צור שמיר חברה לביטוח בע"מ נ' נאה, פ"ד נג(2) 193 ,203 (1999)), וזאת ב"אמצעים שיש לראותם כחינוכיים, שתכליתם שיפור רמת הנהיגה של עברייני תנועה והדרכה נאותה לנהיגה בטוחה יותר ועל-פי חוק, מתוך אינטרס ציבורי לשמירה על בטיחות כלל המשתמשים בדרכים" (ראו עת"מ (חיפה) 659/08 דרורי נ' מדינת ישראל, פסקה 19 (10.12.2008)). במילים אחרות, אמצעי התיקון נועדו בעיקרם להגן על המשתמשים בדרך וליתן בידי בעלי רשיון נהיגה החוטאים שוב ושוב בנהיגה בלתי זהירה, כלים שיאפשרו להם לתקן ולשפר את התנהלותם כנהגים. על כן נוקטות התקנות במונח "אמצעי תיקון" ולא במונחים המקובלים בדין הפלילי לגבי עונשים. הוראת סעיף 69א(ג) לפקודת התעבורה אף קובעת מפורשות כי אמצעי התיקון יוטלו "בנוסף לכל עונש שהטיל בית המשפט על בעל הרשיון בשל עבירה שהרשיע אותו בה". ללמדנו, כי אין מדובר בענישה שביסודה עקרונות של גמול על התנהגות הנהג בעבר אלא באמצעי חינוכי, הצופה פני מניעת סכנה לציבור ותיקון התנהגותו כנהג בעתיד (השוו לפסילה מנהלית לפי סעיף 47(ב) ו-56 לפקודת התעבורה, שאף היא אינה נתפסת כעונש אלא כאמצעי למניעת סכנה לציבור, ראו: בש"פ 8450/02 זינגר נ' מדינת ישראל, פסקה 4 (טרם פורסם, 10.10.2002); רע"פ 3676/08 זנו נ' מדינת ישראל, פסקה 25 (טרם פורסם, 27.7.2009)).
נוכח מטרתם זו של אמצעי התיקון, הולך אמצעי זה ומחמיר ככל שמספר הנקודות אותן צבר הנהג במהלך תקופת הצבירה הוא גדול יותר (קורס נהיגה בסיסי, קורס נהיגה ייעודי, פסילת רשיון לשלושה חודשים וחידושו לאחר מבחן עיוני, פסילת רשיון לתשעה חודשים וחידושו לאחר בדיקות רפואיות ומבחנים וראו: תקנה 549 לתקנות התעבורה; עת"מ 108/09 (נצרת) סאמי נ' מדינת ישראל - רשות הרישוי, פסקה 7 (19.4.2009)). מדיניות זו הגיונה בצידה ובצדק הניח מחוקק המשנה כי נהג שלחובתו נצברו מספר רב של נקודות זקוק לאמצעי תיקון מחמירים יותר שידריכו אותו הלכות נהיגה בטוחה על פי חוק, לרבות הרחקתו מן הכביש לתקופה מסוימת במקרים חמורים במיוחד וחזרה על מבחנים שונים הנדרשים לקבלת רשיון.
המערער טען כי יש לפרש את התקנות באופן המקל עם הנהג ולא באופן המחמיר עימו, נוכח הפגיעה שיש באמצעי התיקון, ובייחוד בפסילת נהג מלהחזיק רשיון נהיגה, בזכויות יסוד לחופש תנועה ולחופש העיסוק. טענה זו דינה להידחות. כידוע, ניתן לאמץ פרשנות המחמירה גם עם מי שאמור לשאת באחריות פלילית, ככל שפרשנות זו מגשימה את התכלית העומדת בבסיס אותו החוק (ראו סעיף 34כא לחוק העונשין, תשל"ז-1977; עניין שעבי, פסקה 41; עניין אהרונוביץ', פסקה 8). מקל וחומר בענייננו שכן, כפי שהובהר לעיל, אין מדובר כלל בענישה פלילית כי אם בדין המקנה סמכויות מנהליות המיועדות ל"תיקון" דרכיו של הנהג ובאמצעים מאוזנים ומידתיים כפי שציין בצדק בית משפט קמא.
10. התכלית העומדת בבסיס חלק ז' לתקנות התעבורה עליה עמדנו לעיל, תומכת בעמדת המשיב לפיה יש לבחון את דרכיו של הנהג החוזר ועובר עבירות תנועה, לאורך כל תקופת הצבירה שנקבעה בתקנות (שנתיים או ארבע שנים). זאת על מנת לבדוק האם בתוך אותה תקופה די היה באמצעי התיקון הקל שהוטל עליו כדי להוביל לתיקון דרכיו או שמא אין די בו ויש להוסיף ולהטיל עליו אמצעי תיקון נוסף, בדרגת חומרה גבוהה יותר, אשר יש לקוות כי יוביל לתיקון המיוחל. מנקודת מבט זו, מחיקתן של נקודות מיד עם ביצוע אמצעי התיקון ולפני חלוף תקופת הצבירה שנקבעה בתקנות מחטיאה את המטרה שאותה ביקשה שיטת הניקוד להשיג.
11. ההיסטוריה החקיקתית של תקנות התעבורה תומכת אף היא באותה מסקנה עצמה. כאמור נקבעה בתיקון מס' 2 תשס"ג לתקנות התעבורה שיטת ניקוד חדשה, אשר החליפה את שיטת הניקוד שנהגה עד אותו מועד. תקנה 547(ג) לתקנות התעבורה בנוסחה טרם תיקון מס' 2, קבעה כך:
"בעל רשיון נהיגה שלחובתו נרשמו בתקופת הסיכום שש נקודות או יותר, לא יימחקו נקודות חובה שנרשמו בכרטסת העבירות שלו אלא אם ביצע אותם אמצעי תיקון שהחליטה עליהם רשות הרישוי כאמור בתקנה 549; ביצע בעל הרשיון את אמצעי התיקון שנקבע יימחקו נקודות החובה שנרשמו בכרטסת העבירות שלו".
בגלגולן הקודם הורו, אפוא, התקנות באופן מפורש כי עם ביצוע אמצעי התיקון ימחקו הנקודות שנרשמו לחובתו של נהג ואילו בתקנות כנוסחן לאחר תיקון מס' 2 אין הוראה דומה. נראה כי אין מדובר בהשמטה מקרית אלא בהשמטה מכוונת ועל כך ניתן ללמוד, בין היתר, ממכתבו הנזכר לעיל של שר התחבורה אל ועדת הכספים של הכנסת בו הציג את עיקרי השינוי שבשיטת הניקוד החדשה אל מול השיטה הישנה, וציין כחלק מהשינויים המוצעים כי בשיטה החדשה "לא ימחקו נקודות עם ביצוע אמצעי תיקון, אלא רק בסוף תקופת הצבירה וכמובן בתנאי שבוצעו כל אמצעי התיקון שהוטלו, אם הוטלו" (סעיף 3 למכתב). גם בישיבות ועדת הכלכלה אשר דנה בתיקון לתקנות, הוצגו הדברים באופן דומה ונאמר מפורשות כי הנקודות שנצברו לחובת נהג לא ימחקו עם ביצוע אמצעי התיקון אלא רק בחלוף תקופת הצבירה (ראו עמ' 7 לפרוטוקול ועדת הכלכלה מיום 14.1.2002 ועמ' 28 לפרוטוקול ועדת הכלכלה מיום 2.7.2002).
המערער טען אומנם כי יש להתעלם מפרוטוקול הדיון של ועדת הכלכלה שהתקיים ביום 14.1.2002, בשל העובדה שהמשיב צירף אותו לראשונה לסיכומים בבית משפט זה ולא הציג אותו בבית משפט קמא. טענה זו אין בידי לקבל. הפרוטוקול הנזכר צורף על ידי המשיב כדי לבסס טענה נורמטיבית שעניינה פרשנותן הראויה של תקנות התעבורה, וככזה אין להחיל עליו את הנורמות הנוגעות להוספת מסמכים לצורך הוכחת עניין שבעובדה (ראו: ע"א 3966/01 יהושע TBWA נ' בון מארט מילניום בע"מ (בפירוק), פסקה 2 (9.10.2002); עע"מ 2399/07 הועדה המקומית לתכנון ובניה - כפר סבא נ' פלאפון תקשורת בע"מ, פסקה 3 (23.6.2008)).
12. בשל כל הטעמים המפורטים לעיל, אציע לחבריי לדחות את הערעור ולחייב את המערער בהוצאות המשיב ושכר-טרחה בערעור בסך 15,000 ש"ח.
ש ו פ ט ת
השופט ע' פוגלמן:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופט י' עמית:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' חיות.
ממילא מתבטל הסעד הזמני עליו הורה השופט א' גרוניס ביום 9.8.2010.
ניתן היום, ט"ו כסלו, תשע"א (22.11.2010).
ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה